打造上饶城乡管理史上的“里程碑”

WWW.SRZC.COM  发布时间:2018-07-02 08:41  文章来源:上饶日报
导读:我市城乡管理两个《条例》诞生记 记者 涂映红 天下大治,起于法治。6月22日下午,《上饶市城市管理条例》和《上饶市农村居民住房建设管......

  ——我市城乡管理两个《条例》诞生记

  记者 涂映红

  天下大治,起于法治。6月22日下午,《上饶市城市管理条例》和《上饶市农村居民住房建设管理条例》实施动员大会召开。这两个条例的实施,标志着上饶市城市管理和农民建房管理迈入了新的法治轨道。

  《上饶市城市管理条例》于2018年1月1日起施行。该条例是我市制定的第一部实体性法规。

  《上饶市农村居民住房建设管理条例》于2018年7月1日起施行。这是全国第一部规范农民建房及其监督管理活动的地方性法规。

  两个《条例》扣住了“打造大美上饶”的“痛点”,解决了“加强城乡管理”的“难点”,明确了“政府履职尽责”的“支点”。它们既是我市地方立法的开篇之作,更是加强城乡建设管理的点睛之笔,是上饶城乡管理史上一座意义非凡的“里程碑”。

  两个《条例》为何倾情城市与乡村,又是如何出炉的呢?让我们将时间的指针拨回——

  酝酿:

  精心选题,锁定“大美上饶”发展目标

  2015年11月20日,省第十二届人大常委会第二十一次会议决定,上饶市人大及其常委会可以开始制定地方性法规。12月底,市人大常委会成立法制工作委员会,正式进入“地方立法时间。”

  是否具备立法能力,还需要看一个地方是否有立法工作机构和立法工作人员队伍。2016年,我市立法工作先期在选人用人和建章立制上下功夫。市人大常委会法工委选拔招录立法工作人员,并建立相关制度。市政府法制办积极筹划成立立法科室,并选拔招录工作人员。同时,市人大常委会积极着手制定管立法的法规—— 《上饶市立法条例》。该《条例》经省十二届人大常委会第三十三次会议批准,于2017年5月31日公布施行。

  按照立法条例的规定,制定地方性法规要经过法规案的提出、审议、表决通过、报请批准、公布施行五个环节。《上饶市城市管理条例》《上饶市农村居民住房建设管理条例》正是按照上述立法程序依法规范有序推进的。

  立好地方法,如同一次考试,能否交出让人民群众满意的“答卷”,无疑是一次严峻的考验。而要立好地方法,选题非常关键。

  “城市管理和农民建房管理之所以被关注,绝不是偶然的。”市人大常委会主任汪东进介绍,2016年9月24日,中国共产党上饶市第四次代表大会召开,会议提出了“决胜全面小康,打造大美上饶”的发展目标。所谓“大美上饶”,最直接的理解是“城市美、乡村美”,具体而言,就是要解决城市管理和农村建房工作中出现的一些“痛点”问题,例如体制不顺、职责不清、依据不足、监管不力等。因此迫切需要出台地方性法规,从制度层面解决当前我市城市管理和农村建房管理中存在的突出问题,推进这两项工作制度化、规范化、法制化。

  我市立法工作充分考虑地方改革和发展的需要。经市委研究同意,市人大常委会决定从城市管理、农村建房管理入手,将《上饶市城市管理条例》《上饶市农村居民住房建设管理条例》列入2017年立法计划,将党委的意志、人民群众的共同愿望上升到法律法规高度。

  在没有立法经验的情况下,尤其是全国没有一个地方出台规范农民建房的法规,这样的选题对我市立法工作而言,无疑是一次难度较大的挑战。法规起草部门、市政府法制办、市人大相关专工委通力合作,全程参与立法调研、考察、论证等工作,可谓“做足了功课”,仅起草准备,就查阅、研究、参考了多项法律、行政法规、省地方性法规、中央文件、国家标准、部门规章和政府规章达60余件。扎实的前期准备工作为立法的顺利推进打下了坚实的基础。

  起草:

  精雕细琢,力求每句条文都经得起推敲

  2017年,是我市立法工作进入实质性阶段的一年。市委书记马承祖高度重视、高位推动立法工作,在大会小会上反复强调立法工作的重要性,并要求各单位各部门全力配合。市人大常委会主任汪东进多次带队外出考察,听取修改情况的汇报,组织召开市直单位主要领导座谈会,协调各项工作等,确保条例草案审议工作按时按质完成。

  “依法立法、科学立法、民主立法这些原则,在这两部法规的制定过程中得到充分体现。”市人大常委会法工委主任周建新说。

  2016年12月,市城管局成立起草工作领导小组,组织起草《上饶市城市管理条例(草案)》。2017年初,由市规划局、市国土局等部门成立了起草工作组,共同起草《上饶市农村居民住房建设管理条例(草案)》。

  周建新介绍,我们在起草《上饶市城市管理条例(草案)》时,借鉴了国家民事立法经验,科学确定了采取先总后分的立法模式,先立城市治理的通则性“母法”城市管理条例,定好体制机制,再结合实际出台单项性“子法”查缺补漏,逐步构建起上饶城市管理的法律体系。

  为切实维护法制的统一,市人大常委会在审议条例过程中严格按照需要几条就制定几条,突出管理职责、措施、法律责任,以“针对问题立法、立法解决问题”为遵循,多层次、多方位、多渠道摸清实际情况,尤其对违反上位法规定和不具有可操作性的内容进行了及时修改和完善,切实做到“有所立,有所不立。”

  尽管时间紧、任务重,但推进立法的过程却不是简单地过程序、走步骤,每项工作都充分体现建设法治上饶的决心、信心和力度。

  “为什么这么规定,又为什么这么修改。”法规起草部门、市政府法制办,市人大相关专工委集体讨论修改法规。在城管条例草案成形后,3家单位的立法人员曾持续五天两夜集中讨论条例草案,对草案逐条研究修改。市人大常委会还主动邀请省人大有关专工委领导和专家到上饶指导帮助,其中对城管条例的指导修改就持续了三天两夜。

  2017年6月和8月,市人大常委会接收市政府提请审议两部法规案后,按照立法程序要求进行了广泛征求意见,先后在上饶之窗、上饶人大网站等平台全文公布条例草案征求意见建议,多次召开各类形式征求意见座谈会、专家论证会,广泛听取多个相关部门、立法专家、人大代表、市民代表等各方面的意见,整理收集修改意见200余条。对各种渠道征集到的意见,法制委、法工委的同志对法规条文逐字逐句审读、修改,包括每一个标点符号都受到 “高度关注”,数十次易其稿。

  按照《上饶市立法条例》的规定,市人大常委会对两个《条例》草案分别进行了三次审议。审议中委员们面对面地直接表达意见,有时甚至为了一个字、一个词争得面红耳赤——

  在审议《上饶市城市管理条例》时,针对“污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用时”的表述,邱文清委员提出“必须”应改成“应当”。最后,大家讨论后一致决定改成“应当”。

  在审议《上饶市农村居民住房建设管理条例》时,针对“依法强制拆除”表述,有委员认为,条例本身就是“法”,应删去“依法”二字,有委员则认为“依法”不仅是指要依本条例,还要依照国家法律法规。最后从严谨角度考虑,大家认为,应保留“依法”二字。

  精雕细琢终成器,千锤百炼始成钢。

  2017年11月7日,上饶市第四届人大常委会第七次会议审议通过了《上饶市城市管理条例》。11月30日,江西省第十二届人大常委会第三十六次会议经过审议,决定批准该《条例》。

  2017年12月29日,上饶市第四届人大常委会第九次会议审议通过了《上饶市农村居民住房建设管理条例》。2018年5月31日,江西省第十三届人大常委会第三次会议经过审议,决定批准该《条例》。

  出台:

  精准实用,突出难点热点问题的解决

  正是如此严谨的立法精神,使得两部法规报省人大常委会法工委审查时都获得了充分肯定,并最终在省人大常委会会议上全票或高票通过。不少省人大常委会委员在审议时,都给予了两部法规充分的肯定:具有合法性、可行性,突出了难点热点问题的解决,体现了地方特点。

  “一切法律的总目标一般是或应该是增加社会幸福。”《上饶市城市管理条例》紧紧围绕市政基础设施管理缺失、市容环境卫生脏乱差、交通秩序混乱等难点热点问题制定了详细的规范举措,明确了城市优先建设公共设施,加强城市步道、盲道、无障碍通道建设等。同时,突出解决城市管理中普遍存在的体制不顺、职责不清、依据不足、手段不够、保障不足等问题,明确政府及其有关部门、公共服务单位、基层自治组织以及个人等在城市管理中的地位和责任,变城管“一家独唱”为 “全民共治”城市。

  要管好城市,就必须在管理体制、机制、手段以及保障上创新。《条例》规定,构建起市人民政府统一领导,以县级人民政府为主,乡镇人民政府和街道办事处为基础,部门联动、权责明晰的管理体制;强化城市管理委员会职能,加大城市管理中重大问题协调处理的力度;建立智慧城市管理平台,运用大数据对城市管理事项实行网格化管理;由公安机关组建专门行政执法保障队伍,依法处理妨碍城市管理行政执法的行为。《条例》坚持教育与处罚相结合,对轻微的违法行为,更多是设置警告、责令停止或者限期改正等处罚,没有“单一”采用罚款的方式。对主观恶意强、后果严重的违法行为,则加重处罚。同时,对城市管理有关部门工作人员违反条例规定,如执法不力、失职渎职的都要追究法律责任。

  如何规范农民建房秩序,保障农民权益,确保与改革发展要求相协调?《上饶市农村居民住房建设管理条例》认真梳理农村居民住房建设工作中的热点难点问题,在规划和用地、申请和审批、建设与管理等事项上做了详细规定,明确了法律责任。

  早些年,我市农村不同程度存在建房规划滞后、土地浪费、环境破坏等问题,有的地方“只见新房、不见新村”或“只见新村,难有新貌”。为此,《条例》突出规划先行。对乡村规划作了详细的规定:乡镇人民政府应当组织编制和完善乡镇土地利用总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划;在建房审批时,必须依据当地规划,明确建房的位置、用地面积、建筑占地面积、建筑面积、建筑高度、四至范围、建筑朝向、建筑风格和色彩等。

  “一户一宅”是农村宅基地管理的基本制度,这项制度在《土地管理法》中已明确,但不够细化。此次,《条例》作出了具体的规定。如农民易地新建住房的,在新房竣工后必须拆除旧房并退出宅基地;原有住房出售、出租或者赠与他人后,再申请宅基地的不予批准;现有宅基地面积能够满足分户建房需要的,不再批新的宅基地。

  尊重基层自治是《上饶市农村居民住房建设管理条例》显著特点之一。我市辖区地域较广,各地风俗习惯不同,在农民建房及其管理上有不同做法。为此,对于必须统一标准和要求的方面,《条例》予以明确,如建房申请条件、建设规模、审批程序以及监督管理等。对属于自治范畴,不宜作统一规定的,如分户的条件和程序、集体经济组织成员资格的认定以及村民理事会的运行等,《条例》不作涉及或只作原则性规定。《条例》还对批后监管作了“立体式”规定,筑牢监管防线。

  如今,两个《条例》的实施,将为建设大美上饶提供有力的法律支持和保障。我们有理由相信,不久的将来,上饶一定会变得更加文明和美丽。

    [ 责任编辑:大树 ]
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